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张茉楠

 
 
 

日志

 
 

摆脱土地财政依赖要从改革地方税制开始  

2012-03-13 18:10:56|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    2012年是解决中国地方债务的关键一年。中国地方债务风险已经由“远虑”变成“近忧”。10.7万亿地方债给中国经济敲响了警钟,地方债务的根本性化解、土地财政掣肘房地产宏观调控、中央地方两级财源分配失衡,都已经到了财税体制改革的十字路口,而推进地方税体系的建立将是新一轮改革的新方向。

     数据显示,2011年和2012年两年债务到期将占10万亿元债务的43%左右,总额约4.6万亿元。2012年可能出现非常大的融资缺口,因为大部分的地方债是以地方融资平台和抵押贷款形式存在的,其大都投向大型项目和基础设施,这些项目周期长、见效慢,地方财政将出现极大困难。而最新数据显示,由于中央房地产调控的坚定推进,2011年全国130个城市土地出让金总额为18634.4亿元,同比减少13%,许多城市的土地财政收入降幅非常明显,如何既要化解地方债务融资风险,又要解决摆脱土地财政依赖,并解决事权和财权匹配严重失衡的问题,已经是摆在中国政府面前的最大难题。

     事实上,中国地方财政失衡问题由来已久,中央和地方财权与事权的非对称性和不平衡发展,使地方政府长期面对资金缺口是地方债务问题的根源。1994年分税制改革搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架,是中国经济体制改革的重要一步。通过此次分税制改革增强中央政府可调控财力和财政转移支付的能力,中央财政税收体系得到了加强。

然而,由于地方政府要承担大量的公共事务支出,财权与事权的不匹配以及地方税缺乏主体税种、税收渠道狭窄,必然导致财政捉襟见肘,为了平衡支出,地方政府不得不寻找另外财源以弥补收支失衡,因此,土地财政和债务性融资成为地方财政的普遍模式。尽管中国现行的《预算法》等有关法律严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债,但事实上各级地方政府大都在不同程度上地方政府不顾自身偿债能力扩大赤字,举债度日或负债运行,且这些债务大多处于隐性状态。

在这样对土地高度依赖的背景下,中国房地产调控就难以得到有效的推进,土地财政成为国家房地产调控的最大阻力。2010年,全国土地出让金数额增幅再创新高,同比增70.4%;土地出让金占地方财政收入的比例达到76.6%。房地产捆绑着土地财政和土地金融,这样低效率的投资,房地产泡沫,以及对地方政府融资平台的资金支持,都会使银行的贷款质量恶化,这也使得宏观调控要背负着承担地方债务风险的巨大隐患。

因此,化解一系列风险的根本还在于健全地方税体系为目的的财税体制改革。地方税收是地方财政收入的主要来源,努力提高地方税收占税收总收入的比重,扩大地方政府理财空间和调控能力,为地方财政化缘才是化解风险的根本之策。建立符合中国国情的地方税体系应该改革的大方向:

一是国家已经开始推进资源税改革进程,为了加强资源税节约资源、保护环境的功能,可以参照国际经验,将改革后的资源税收入由中央财政与地方财政按照固定比例分享;二是“十二五”时期,应考虑启动环境税改革措施,由于环境治理属于地方政府管理范畴,因此,这部分税收所得也主要应归属地方;三是不动产税制改革势在必行。改革的基本思路是:将原房产税、城市房地产税、土地使用税、土地增值税、土地出让金等项税费合并,转化为房地产保有阶段统一收取的房产税。

最后,通过改革和完善已有税种以及开征某些新税种来填补目前地方税种的缺位,把地方税真正建立成一个集流转税、所得税、财产税和资源税等为一体,相对独立的税收体系。如果能够实现新一轮的“放权让利”,不仅给地方政府开辟了新的财源,又能与中国经济转型和结构调整结合起来,促进经济体制焕发出新的活力。因此,所有的改革都是先从打破路径依赖开始。

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